建立积极生育支持政策体系

　在三孩生育政策背景下，构建“生—养—育”全过程的积极生育支持政策体系，提升生育支持政策的全程性、包容性和前瞻性，营造生育友好的政策与社会环境，不仅蕴含了我国应对低生育率问题的基本理念，也是实现人口长期均衡发展的战略性举措。

　　目前，儿童养育教育成本过高、抚养时间精力不足、家庭与工作难以平衡等已成为影响群众生育意愿的重要因素。因而，如何优化生育支持政策与服务体系，有效回应生育主体的育儿需求，成为应对低生育率问题、促进我国人口长期均衡发展亟待解决的重要议题。已有研究尽管关注到了这一点，但多从经济补贴或托育服务的单一视角来论证生育支持的制度设计，或是从国际比较视角提出对策建议，忽略了对我国当前既有生育支持政策的现实把握，也缺乏政策体系视角的整体考量。笔者以全国31个省、自治区、直辖市出台的生育支持政策为研究对象，从“政策工具”和“生育友好”双重视角进行分析，在把握我国生育支持政策现实的基础上，对三孩生育政策背景下我国积极生育支持政策体系的优化策略与实现路径进行了分析。

　　生育支持政策主要是为育儿家庭提供经济、时间、服务等方面支持与保障的公共政策，政策范围主要包括孕产妇与婴幼儿健康保障、产假、生育保险、女性就业保障等。生育支持政策对促使生育意愿向生育行为转化，改善人口结构，实现人口长期均衡发展有着重要的意义。

　　政策工具是实现政策目标的手段或方式。参照政策工具理论，可将生育支持政策划分为供给型、环境型和需求型三种政策工具类型，以分析政策在生育支持中发挥的作用。其中，供给型政策工具指通过信息、资金、人才、机构建设等方面的优势资源优化生育所需各要素的供给，在生育支持中发挥推动作用；环境型政策工具旨在培育良好的生育环境，规范提供生育支持的行业领域；需求型政策工具通过为生育主体提供时间支持、资金补助、托育服务，引导、满足个体的生育需求，在生育支持中起拉动作用。

　　针对省级生育支持政策的研究表明，我国目前的生育支持政策存在以下几方面问题：

　　一是在政策工具的使用上更侧重“生育”，轻“养育”与“教育”。我国生育支持政策对于儿童哺乳期和学前期的关注度较高，在公共卫生服务、基础设施建设等方面进行了大量投入，但对于儿童教育期的关注明显不足。例如，针对低龄学生放学的“三点半难题”，目前绝大多数省份出台了中小学课后服务政策，部分省份实施弹性放学制，然而在提升课后服务质量、精准回应家长诉求等方面仍存在政策空白。此外，家庭的儿童教育投入较大,教育压力大，而三孩生育政策的实施，将加大家庭的教育成本。

　　二是需求型政策工具使用不足。在时间支持方面，部分地区政策覆盖面不足，且并未对父亲假配额作出明确规定，容易造成女性家庭与工作进一步失衡。在托育服务方面，服务供给明显不足。尽管很多省份已出台促进0～3岁婴幼儿照护服务发展的政策文件，但有数据显示，0～3岁婴幼儿家庭中有超过1/3的城市家庭明确表示存在托育需求，而婴幼儿入托率仅为5.5%左右。

　　三是政策工具体系设计中生育友好理念体现不充分。当前政策工具体系设计中对生育友好理念的重视不够，影响政策供给的有效性。一方面，由于目前的支持政策不完善，家庭更多地承担了生育行为带来的外部性风险（如生育成本等），抑制了部分群体的生育需求。另一方面，随着年轻一代婚育观念的转变，“高生育成本—低子女效用”的价值理念固化了育龄群体的生育观念，使得生育意愿呈现代际弱化的倾向。

　　基于以上情况，笔者建议，在人口转型的战略机遇期以及落实三孩生育政策的新形势下，应进一步完善“生—养—育”配套支持政策、推动政策配套衔接，构建生育友好型社会环境，从而有效促进生育政策效应的释放。

　　一是加大需求型政策工具供给，回应生育主体多元化需求。合理规划时间支持政策，落实父母育儿假制度，建立育儿假期间用工成本分担机制，并规定父亲配额，明确男性在家庭照料中的责任与义务，强化家庭角色性别平等的价值取向。

　　发展普惠性托育服务体系，尤其针对当前0～3岁婴幼儿托育服务供给不足的问题，在加大普惠性托育服务的同时，发展“混合托育照顾”模式。例如，发挥中央预算内投资项目的示范效应，以普惠性机构兜底托育服务，带动地方政府出台支持性“政策包”，吸引多方力量参与建设高质量的托育机构；充分发挥社区便捷可及的优势，推动开展灵活多样的婴幼儿托育服务，如全日托、半日托、计时托、临时托等；部分地区可试点探索家庭“邻托”以及家庭互助、隔代照料等照护模式，扶持家政企业提供入户照护服务等。此外，完善社区内托育场所和综合服务设施建设，培育从事托育服务的专业人才，以满足不同育龄群体的差异化需求。

　　二是完善“生—养—育”配套支持政策。国家卫生健康委等17部门印发的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》提出，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑。健全“幼有所育”的政策体系，要扩大多元主体多种方式的服务供给，满足不同阶段、不同主体的养育教育需求。

　　完善“生—养—育”配套支持政策，一要减轻生育能力不足群体的负担，除提供免费孕前检查以及健康筛查等服务外，有条件的地区还可将辅助生殖检查、治疗等相关费用纳入医保范畴，帮助经济困难群体缓解生育压力。二要提高优生优育服务水平，全面落实《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出的“全面落实妊娠风险筛查与评估、高危孕产妇专案管理、危急重症救治、孕产妇死亡个案报告和约谈通报等母婴安全五项制度”以及“促进生殖健康服务融入妇女健康管理全过程”要求。三要减轻家庭的养育负担，在满足不同家庭对托育服务需求的基础上，建议逐步将托育和学前教育纳入义务教育，通过税收补贴、育儿补贴、假期补贴等多种福利举措减轻家庭的养育负担。

　　三是注重政策间的配套衔接，提升政策的包容性与前瞻性。生育政策的调整完善也对生育支持政策在兼顾人口数量、人口结构和人口质量方面提出更高的要求。因此，生育支持政策需要前瞻性的制度设计，以适应生育水平变化趋势和家庭结构变迁中面临的新情况、新问题。

　　要发挥经济政策的杠杆作用，实现部分育儿成本社会化。提高职业女性生育期间的津贴补助，增加产检医疗费用补助额度，同时鼓励商业保险机构参与，构建多层次的生育保险制度。利用税收制度承担家庭部分养育成本，建立以个人或家庭为单位的征税选择模式。对于提供托育福利的用人单位，给予一定额度的税收减免。此外，还可通过降低家庭生活用品的增值税税率，将育儿用品纳入增值税免税范围，制定根据养育未成年子女负担情况实施差异化租赁和购房补贴的优惠政策，减轻家庭育儿负担。

　　本文系辽宁省经济社会发展研究课题资助项目（2023lslqnkt-030）；中央高校基本科研业务费资助项目（N2114001）；沈阳市哲学社会科学规划课题资助项目（SY202209Y）阶段性成果。

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